長江商報消息 西方發達國家經過100多年的探索和實踐建立了較完備的社會保障體系,有效緩和了社會矛盾,保障了社會公眾的基本生活。但是,其社會保障建設也面臨著一系列制約社會發展的問題。主要表現為社會保障開支龐大,政府財政負擔過重、稅收負擔過重,社會效率低下等問題。這些經驗和教訓對我國社會保障制度建設有一定啟示。
  社會保障制度的四種模式
  與發展階段
  世界各國根據各自國情建立了不同模式的社會保障制度,歸納起來有四種模式:救助型、保險型、福利型和儲蓄型,這四種模式對應於各國的經濟發展水平,是滿足不同需求層次的保障模式。
  社會保障制度的發展過程經歷了四個階段:
  第一階段1880年代前,其對應的社會保障制度主要是救助型模式。各國很早就出現了社會救助的實踐, 1601年英國女王頒行的世界上第一部《濟貧法》是社會保障制度建立的標誌,這是現代社會保障制度的萌芽,此階段生產力發展水平不高,社會保障的主要內容是社會救助,只是針對少數生活困難群體、覆蓋面較小且滿足最低需求層次的社會保障模式。
  第二階段從1880年代到1940年代,為緩和資本家和工人之間的階級矛盾,德國、英國和瑞典等國家相繼通過了一些社會保障法案。二戰期間,為解決工業產能擴張引發的經濟危機和社會動蕩所引起的失業和老年人生活問題,社會保障在歐美各國得到較快的發展,並被用作國家干預、刺激和擴大社會需求、緩和生產過剩經濟危機的手段。這一階段社會保險制度獲得了較大的發展,一些國家建立了偏重社會保險的保險型社會保障制度。此階段社會保障以發展社會保險為主兼顧社會救助項目,分別滿足了兩個不同需求層次。
  第三階段從1940年代末開始,二戰結束後西方國家經濟快速發展,英國頒佈了涉及有關社會成員生老病死、衣食住行等一系列社會保障立法,1948年英國建成了福利國家。法國和德國等西歐國家也緊隨其後,完善和擴大社會保障立法,相繼建設“福利國家”。瑞典等北歐國家進一步發展了戰前的社會保障措施,成為西方“福利國家”的典範。這一階段出現偏重社會福利的福利型社會保障模式,福利型模式較保險型和救助型模式滿足了更高層次的需求。
  第四階段是1970年代末期,這是社會保障制度改革與發展時期,“福利國家”財政壓力加大,經濟效率下降,這一時期一些新興的工業化國家普遍選擇效率優先的社會保障模式,出現了儲蓄型社會保障制度。儲蓄型模式是偏重於基金化的個人賬戶儲蓄型社會保障模式,它是在職工個人自我保障能力提升的背景下產生的一種模式,有強制與自願儲蓄兩類,如一些國家建立的強制型公積金和鼓勵發展職業年金等。
  “福利型”社會保障制度的功過
  1950—1960年代,依靠社會保障體系,西方發達國家大搞社會福利,奉行凱恩斯主義的赤字財政和通貨膨脹政策,政府開支猛增。加之新技術革命的出現,廉價的能源,緩和了各國生產的無限擴大和有效需求不足的矛盾,勞資矛盾隨之緩和,工人運動沉寂了,工人的實際收入增多,勞動力素質提高,勞動生產率因此有了大幅度上升。各國經濟一派繁榮景象,西方社會又進入了一個發展的黃金時期。到1970年代,石油漲價引發的1973—1975資本主義世界經濟大危機震撼了整個世界,其程度僅次於1930年代的那次危機,造成這種局面,西方發達國家龐大的社會保障體系難辭其咎。
  首先,社會福利計劃的擴大,促使官僚機構日趨臃腫。各國家為了管理福利工作,都要組織一支從中央到地方的龐大隊伍。這支隊伍包括各種等級的專家,如醫生、心理學家、社會工作者、就業問題顧問等,還包括受理申請、建立檔案、處理日常事務的行政管理人員。他們查詢和處理的問題非常煩瑣,維持這個隊伍的開支有時甚至超過向居民提供福利津貼的費用。這進一步提高了政府開資,加劇了納稅人負擔。稅負過重引發社會公眾不滿,各國轉而尋求其他辦法,如通過增加貨幣發行量、發行國債等方法籌集資金。從1930年代各國相續廢除金本位制起這種做法一直盛行到1970年代,並引起通貨膨脹,降低了勞動者的實際收入,構成對勞動者的無形掠奪。溫和的通貨膨脹,人們尚能忍受,較高的通貨膨脹必然引起人們的不滿,引發社會動亂。 由於貨幣流通速度加快,現金流通比例越來越小,中央銀行只要增加貨幣發行量,就會引起較強烈的通脹。
  其次,日益增加的社會福利和逐漸加重的政府捐稅導致勞動力成本提高和生產效率的降低。高額稅收負擔和社會福利支出,使西方國家的勞動力成本變得日益高昂,降低了其產品在國際市場上的競爭力。面對發展中國家廉價商品的衝擊,其在國際市場上的份額越來越小,西方國家已從過去咄咄逼人的商品傾銷變成瞭如今的高築貿易壁壘保護國內工業。近年中美貿易爭端就起源於這種背景。勞動力成本過高和管制苛嚴也驅使資本外流到發展中國家投資建廠,造成國內產業空心化,失業加劇。
  第三,社會保障制度促使政府部門占有日益擴大的經濟資源,從而限制了私人市場經濟的發展。各國社會福利開支在整個政府開支中所占的份額迅速提高,1981年瑞典、法國、西德該比例分別達48.4%、58.7%、68.8%。到1994年,經合組織24國社會福利開支占政府開支的比重達60%。要維持龐大的政府開支,政府就只好通過舉債解燃眉之急,把問題往後推。但政府債務規模越來越大,形成與私人資本搶奪資金局面,致使越來越多的私人儲蓄被用來購買政府債券,制約了生產性投資,成了阻礙各國經濟發展的重要原因,大量的資源用於政府支出,私人經濟不斷萎縮,市場經濟之路越走越窄。
  高昂的累進所得稅和豐厚的社會福利,也削弱了勞動者的進取精神,降低了勞動者勤勞致富的工作欲望。如今的西方國家,工作時間不斷縮短,帶薪假期不斷延長。素以勤勞聞名的德國人,如今變成了歐洲的“大懶蟲”。平均每個德國人每周只工作35小時。與此相關,人才外流、偷稅漏稅、地下經濟也深深地困擾著各國。
  西方發達國家社會保障制度
  對我國的啟示
  首先,在發展以社會保險為主的社會保障制度的同時,應進一步擴大職業年金計劃的覆蓋面,構建多層次、廣覆蓋的社會保障制度。西方發達國家社會保障的歷史變遷告訴我們,在經濟發展到一定水平時,職工個人自我保障能力加強,為儲蓄型社會保障創造了條件。我國應建立覆蓋全社會的基本社會保障體系,以緩和社會矛盾,促進社會公平,同時發展職業年金計劃以提升社會效率,逐步形成多支柱社會保障體系,實現維護社會公平,促進社會穩定,實現經濟和社會可持續發展的基本目標。
  其次,建立兼顧公平與效率的社會保障制度。從西方發達國家社會保障發展的經驗來看,福利型社會保障模式會造成社會效率的降低,使社會保障制度失去經濟支持,難以為繼。與此同時,社會保障作為調節社會收入差距,維護社會公平和穩定的主要手段,其發展水平不僅與國家的經濟發展水平有關,而且具有剛性,只能上升不能下降,出台社會保障政策應慎之又慎,保持適度的社會保障水平,並使之與經濟協調發展。同時,還需合理利用社會資源參與社會保障制度建設,提高社會保障管理的效率。因此,我國目前應選擇偏重保險型的社會保障模式,未來逐步向儲蓄型社會保障模式過渡。
  殷俊
  武漢大學社會保障研究中心研究員、教授、博導。 美國康奈爾大學訪問學者,湖北省公共管理研究會秘書長。  (原標題:西方國家社會保障制度的中國啟示)
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